新动向：2、副部长牵头编定核心文件
前景待观
记者从权威渠道获悉，城镇化土地管理制度改革被国土资源部列为今后一段时期的工作重点之后，已经由国土部一位副部长牵头，成立一个专门的土地改革研究小组，编制与农地改革有关的三大文件。
“为了避免干扰，他们独立在外办公。”有关人士说，另外国土资源部土地调控司也在研究相关改革方案。
据悉，就在春节前，国土资源部调控司明确表示，“2013年要围绕城镇化、农业现代化和生态文明建设，深入探索国土资源差别化支持政策。”与此同时，“将加大调查研究深度和成果转化力度，推进重点领域和关键环节改革取得新突破。”
包括“将研究起草国土资源管理改革指导意见，明确当前和今后一个时期国土资源重点领域和关键环节改革的目标、指导思想、原则、重点任务和程序规范。”
“城镇化的核心问题有两个，一是因为城镇化，城市建设用地要增加，但我国耕地面积要保障，所以一定要把城市建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩，让土地节约利用。”中国房地产业协会副会长朱中一说。
“其二是因为农民要进城，他们的宅基地就腾出来了，只有允许宅基地及房产流转，提高农民在城市购买和租赁房屋的能力，才能让农民真正变为市民。农民工进城要变成市民，自然离不开土地问题，深化土地管理制度改革是推进城镇化的重要突破口。”朱中一说。
“农地改革的方向应该是‘同地同权同利’，但这么多年进展缓慢，可见阻力重重。”著名土地专家邹晓云认为，对于农村土地改革的期望不要过于乐观，“毕竟改革阻力相当大，问题也比较复杂，不可能步子迈得过大”。
中国土地勘测规划院院长郑凌志也认为，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本，时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的改革在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。
路径选择：
3顶层设计与地方试点相结合
集体建设用地入市是突破口
对于改革路径的选择，各方专家已经给出答案，即，“自上而下”与“自下而上”双向驱动。
“政府制定土地改革政策时应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计，因为地方围绕这个难题，已经做了很多尝试，应该吸取其经验。”周其仁说。
社科院农村发展研究所宏观室主任党国英也持相同观点，他认为，土地制度改革应允许地方先走一步。
“改革的出路，只能是尊重农民的土地财产权，允许农民集体在遵守国家土地利用规划的前提下，对土地实行自主开发或自主招商，形成建设用地市场，让农民在国家调节、市场定价的机制下，分享城市化利益。”党国英说。
另一方面，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应将从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。
“改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例;宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市;城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相当难度。
中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平也认为，应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备，今年全面推开不现实。”他说。
记者注意到，近年来国土部部署了一批土地改革试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制;广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著，根本经验是承认农民的土地财产。
“下一步改革需要重点突破的，是允许农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。
“给予农村集体建设用地与城市建设用地平等地位，推动农地‘入市’是改革关键。”农村问题专家、中国社科院农村发展研究所研究员王小映说，提高集体土地征地补偿标准是大势所趋，但也要根据不同地方不同情况区别对待。
“如果一下子‘一刀切’地将补偿标准都提高，征地成本不合理地大幅度上涨，也不利于城镇化推进。”王小映说。
“宅基地在大中城市结合部已经进入市场，北京近千万外来务工人员的居住问题，主要靠农民出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免除。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。”黄小虎说。
黄小虎同时指出，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展?建设资金怎么解决?这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。他还指出，集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。
