解决城镇化过程中的困境，关键是根据城镇的综合承载能力，实行差别化的调控政策，合理引导农业转移人口流向，依靠产业集聚引导人口集聚。
中国是一个典型的城乡区域差异较大的发展中大国，推进城镇化的进程中，不仅存在城乡二元结构，而且由于农业转移人口市民化滞后以及大量城中村、棚户区等的存在，城市内部的二元结构也日益凸显。当前城镇化进程的主要困境表现为：特大城市人口快速增长，但资源环境承载能力不足；中小城市和小城镇有加快发展的意图，但人口吸纳能力不足；农民有向往大城市的意愿，但承受能力不足。
解决城镇化进程的困境，关键是根据城镇的综合承载能力，实行差别化的调控政策，合理引导农业转移人口流向，依靠产业集聚引导人口集聚，促进人口与产业协同集聚、产业发展与城镇建设有机融合，推动形成大中小城市和小城镇合理分工、协调发展的城镇化新格局。
首先，对超载的超大、特大城市实行“去功能化”。当前北京、上海等超大城市规模急剧膨胀，主要是由于承载的功能太多导致产业过度集聚。为此，要科学确定城市的功能定位和发展导向，制定合理可行的产业准入标准，调整优化产业结构，逐步引导超大、特大城市向高端化和服务化方向发展，依靠产业优化减轻人口大规模集聚的压力。同时，根据区域资源环境承载能力和城市公共设施容量，合理引导城市中心区人口、产业、设施和功能疏散，促进区域空间结构优化和一体化。
其次，增强中小城市和小城镇的产业支撑能力。通过加强基础设施建设、提高公共服务能力和水平、培育壮大特色优势产业，不断扩大就业机会，增强产业支撑和人口吸纳能力。小城镇建设要把着力点放在县城、中心镇和特色专业镇上，通过产业集聚引导人口集聚，逐步培育建设一批生态宜居、设施完善、特色鲜明、优势突出、竞争力强的现代化城镇。广东现有的340多个省级专业镇，就是以产业集聚引导人口集聚的典型例子，东莞市虎门镇镇区人口已超过50万人，长安镇和塘厦镇超过40万人，中山市小榄镇也超过30万人。
最后，还要充分发挥产业集聚区的载体和引导作用。以产业园区为载体，引导各类企业向园区集中，形成产业聚人、城市留人的发展格局，实现人、产、城互动融合。譬如，河南省在全省县域内布局了114个产业集聚区，带动就业人口集聚，促进现代化城市功能区建设，推动了就地城镇化进程。浙江省嘉兴市秀洲区依托嘉兴毛衫城，鼓励周边农户跨行政区域到产业集聚地洪合镇镇区建房落户，促进土地、人口等要素跨区域流动，探索积累了有益的经验，等等。
总之，一旦形成了城镇化新格局，未来的城镇化发展必将获得强劲的动力，展现旺盛的活力，也将更可持续。
魏后凯
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员）
